Başkanlık Sistemi ve Türkiye

Başkanlık sisteminin bu ülke için “amentü” niteliğinde olduğunu söyleyenlere şaşırmamak mümkün değil. 12 Eylül 2010 referandumuyla başlayan süreçte, 2011 seçimlerinin en temel ülküsü “anayasa yapacağız.” beyanıyla şekillendi.

Oysa anayasa yapmanın hele hele bunu meclis eliyle yapmanın imkansız olduğunu onlar da biliyorlar. O yüzden herkes 2012 ye sıkıştı. 2012’den anayasa bekleyenler, beklemeye devam etsin, biz Başkanlık sistemini irdeleyelim:

Başkanlık sistemi, parlamenter sistemin alternatifidir. Özüne baktığında kuvvetler ayrılığı prensibinin sıkı sıkıya uygulanmasına dayanır.                                                                                                                                                          

Meclis ve yürütmenin birbirinden kesin bir şekilde ayrıldığını, birbirinden bağımsız olduklarını ve ayrı ayrı seçilmelerini temin eder. Klasik örneği “kurucu babalar” denen kişilerin, başkanlığın İngiliz monarşisinin pelerinini üzerine giyebileceğinden korkarak, aşırı güçlü yürütmenin ortaya çıkmasını önleme noktasında kuvvetli bir istek taşıyan ABD’de görülmektedir.

Bu sebepledir ki sistem kendi içinde kuvvetli bir kontrol ve denge (check and balance) ağını ortaya çıkarmıştır. Kongre, ABD başkanlığı ve Yüksek Mahkeme üye yada personelinin çakışmamasına izin verilmemesi anlamında aynı kurumlardır ancak gerektiği takdirde birbirini de denetleyerek kontrol mekanizmasını hayata geçirirler. Bu durum da, gücü sınırlayabilmeye olanak tanır.

Kongre yasa yapabildiği halde başkan bunu veto edebilmektedir. Ama Kongre de yeri geldiğinde her iki meclisin üçte iki çoğunluyla başkanın bu vetosunu aşabilmektedir. Aynı biçimde, başkanın elinde önemli yürütme ve yargı üyelerini atayabilme yetkisi bulunmasına karşılık; bu atamalar, Kongre’nin üst meclisi olan Senato’nun onayına bağlıdır.

ABD’nin dışında ABD tarzı başkanlık sistemleri, büyük ölçüde Latin Amerika’yla sınırlıdır. Bununla birlikte Fransa’da da Beşinci Cumhuriyet sırasında “melez” yani bir yarı başkanlık sistemi kurulmuştur. Bu sistemde ayrı olarak seçilmiş bir başkanın, Milli Meclisten çıkan ve ona karşı sorumlu olan bir başbakan ve bakanlar kurulu ile birlikte çalıştığı bir “ikili yürütme” söz konusudur. Böyle bir sistemin uygulamada nasıl işlediği, bir yandan nazik bir dengeye ve başkanın kişisel otorite ve ününe, öte yandan Milli meclisin siyasi karmaşıklığına bağlıdır. Benzer bir yarı başkanlık sistemi, başkanın büyük ölçüde dış işleriyle ilgilendiği ve ülke içi sorumluluk yükünü kabineye terk ettiği Finlandiya’da da işlemektedir.

Başkanlık sistemlerinin başlıca üstünlüğü, yasama gücünü yürütme gücünden ayırmak suretiyle, bireysel hak ve özgürlükleri korumaya yardım eden iç  gerilimler yaratmalarıdır. Hobbes’un ortaya koyduğu gibi, “özgürlük, parçalara ayırma gücüdür.” Örneğin ABD’de yürütmenin baskısı tehlikesine, Kongre’ye tevdi edilen yetki alanı sayesinde karşı konur. Kongre savaş ilan etme ve vergi koyma hakkına sahiptir. Senato’nun antlaşmaları onaylaması ve başkanın atamalarını tasdik etmesi bir zorunluluktur ve iki meclis, başkanı suçlamak ve güvensizlik tesis etmek üzere bir araya gelebilir. Ancak bu tür bir kurumsal ayrışmanın dezavantajları da olabilmektedir.

Başkanlık sistemleri, özellikle devletin yürütme ve yasama kollarını bir mücadeleye davet etmeleri sebebiyle verimsiz ve hantal olabilmektedir. Sözgelimi ABD sistemine yönelik eleştiriler, bu sistemin başkanın teklif etmesine ve Kongre’nin takdir etmesine imkan tanıması sebebiyle kurumsal bir çıkmaz ve hükümetin kilitlenmesi için bir tertipten başka hiçbir şey olmadığını öne sürmektedir. Bu durum Beyaz Saray ve Kongre’nin rakip partiler tarafından kontrol edildiği durumlarda daha muhtemeldir, ama 1977-1981 arasındaki Carter yönetiminin de gösterdiği gibi, her iki kurumu aynı partinin kontrol ettiği zamanlarda da olabilmektedir. Benzer bir sorun Mitterand yönetimindeki 1986-88 ve 1993-95 dönemlerinde iki defa olduğu gibi, başkanın hasım bir başbakan ve Milli Meclisle çalışmak zorunda kaldığı bir arada yaşama biçiminde, Fransa’da ortaya çıkmıştır. 

Görüldüğü gibi sistemin, koşulsuz bir şekilde savunmak mümkün değildir. Birleşik devletler kuruluşundan bugüne, eyalet düzeninde örgütlenmiş eyaletlerin bir araya gelerek KONSENSÜS’e ulaşmaları sonucu başkanlık idaresini ortaya çıkarmıştır. Arkaik bir hal alan Amerikan ‘demokrasi’ modelinde başkanlık, bugün bile hantal idaresi ve sınırsız başkanlık yetkilerini tartışmaktayken, kökleşmiş cumhuriyet geleneğiyle idare edilen Fransa’nın bile tam başkanlık sistemine geçemediği yerde, Türkiye’nin Başkanlığı istemesi, diktatoryanın kılıfa uydurulmuş haline dönüşür.

BAŞKANLAR:

Başkanlar resmi olarak devlet şeklinin başıdır. Ancak anayasal başkanlarla icracı başkanlar arasında önemli bir ayrım yapılmalıdır. Örneğin, Hindistan’da İsrail’de ve Almanya’daki gibi anayasal, yani icracı olmayan başkanlar parlamenter sistemin bir özelliğidir ve çoğunlukla törensel görevlerle sınırlı olan sorumluluk taşırlar. Bu şartlarda başkan, yalnızca göstermelik bir figürdür ve icra yetkisi bir başbakan ve/veya bir kabine tarafından kullanılır. Değinecek olacağımız ise bir devlet başkanının şekli sorumluluklarıyla bir yürütme başkanının siyasi yetkisini kendisinde toplayan icracı başkanlarla ilgilidir. Bu tür başkanlıklar parlamenter hükümetin zıddı olan ve başkanlık hükümeti diye adlandırılan şeyin temelini oluşturur.

Başkanlığa dayalı yürütme, sınırlı ya da sınırsız olabilir. Başkanlığa dayalı sınırlı yürütme, anayasa, siyasi demokrasi, parti rekabeti ve bir tür kuvvetler ayrılığının koyduğu sınırlar içinde işler. Hepsinden önemlisi, başkanın yetkileri, halka karşı sorumlu meclisinkilerle dengelenir. Sınırlı başkanın en bilinen örneği ABD’dedir ama Fransa ve Finlandiya’dakiler gibi yarı başkanlık sistemleri de bu modele uyar. Öte yandan, sınırsız bir başkanlığa dayalı yürütmede başkana neredeyse hiç kontrol edilmeyen yetkiler verilmiştir ki, bunun anlamı bu rejimlerin fiilen diktatörlük olduğudur. Bu sistem çoğunlukla, yoğun biçimde ordunun desteğine dayanan tek partili devletlerde bulunur. Somut örneği;  Kaddafi Libyası, Saddam Irak’ı ve Endonezya’dadır.

ABD tarzı başkanlık yönetimi, en çok Latin Amerika’da ve son zamanda da Polonya, Macaristan Çek Cumhuriyeti ve Rusya gibi eski komünist ülkelerde olmak üzere her ne kadar Rusya dışındakilerde başkanlar fiilen parlamenter sistem içinde işliyor olsa da, dünyanın her tarafında sınırlamalar doğurmaktadır.

Başkanlık sisteminin belki de en önemli handikapı ekonomi idaresinin bozuk olduğudur. Başta Amerika olmak üzere, Fransa, Polonya ve son olarak AB’den çıkmak için feryat eden Macaristan bu önermenin örneklerini oluşturur. Küresel kriz ardına gizlenen “tek adamların ekonomi başarısızlığı” bir paradigma halinde günümüzden yarına miras kalacak önemli bir sorundur.

ABD anayasasının mimarları, icra yetkisini başbakana verirken, aslında bir ‘seçilmiş krallık’ yarattıklarının farkındaydılar. İngiliz yönetimi altında ortaya çıkacağına inandıkları yetkinin kötüye kullanımını engelleme arzusuyla; yasama, yürütme ve yargı arasında iç içe geçmiş bir kuvvetler ayrılığı tesis ettiler. Bu Richard Neustadt tarafından yetkileri paylaşan farklı kurumlar biçiminde daha doğru bir şekilde tasvir edilmiştir. Böylece başkana devletin başı, yürütmenin başı, silahlı kuvvetlerin bal kumandanı ve baş diplomat ünvanları, çok geniş atama yetkileri ve yasaları veto etme hakkı verilmiş olsa da, Kongre’ye de çok güçlü, dengeleyici yetkiler tevdi edilmiştir.

ABD başkanlığının statüsü daha sonraları çok önemli iki gelişmeyle değişikliğe uğramıştır. Bunlardan ilki, hükümetin geleneksel laissez faire siyasetinden vazgeçerek, ekonomik ve sosyal hayata daha mücadeleci bir yaklaşım benimsemesini gerektiren ulusal ekonomidir. İkincisi ise ABD’nin diğer ülkelerden soyutlanma siyasasını terk ederek, İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki iki kutuplu dünya sisteminde bir süper güç statüsünü aldığı, dünya ölçeğindeki bir rolü kabul etmek zorunda kalmasıdır.

Başkan Roosvelt’in 1930’lardaki New Deal programından beri ABD başkanları yasamanın başı rolünü üstlenmişler ve 1945’ten bu yana da ‘hür dünyanın’ lideri pelerinini giymişlerdir. Kongre savaş ilan etmemesine rağmen Johnson ve Nixon’ın Vietnam savaşını kızıştırmaları; Arthur Schlesinger tarafından “emperyal başkanlık” tanımlamasına ilham vermiştir.

ABD başkanının en önemli yetkisi ikna etme yetkisidir. Yani pazarlık, teşvik, hatta tatlı sözlere inandırabilme ama asla dikta etmeme. ABD başkanlarının işlerini yürütebilmeleri, özellikle aşağıdaki dört kurumla olan ilişkilerine bağlıdır:

Kongre, Federal Bürokrasi, Yüksek Mahkeme, Kitle Medyası.

Şüphesiz ki ilk sırayı kongre alacaktır. Başkan’ın Kongre’nin yolladığı kararları imzalaması ilişkilerin iyi bir seyirde olduğunun göstergesidir. Ancak Vietnam savaşı ve Watergate skandalı ile başkanlar ve kongre arasında ilişkiler ağında kongre daha ciddi tutum takınmıştır. ABD’nin nispeten zayıf parti sisteminin parlamenter hükümetlerde mevcut olan yasamayı kontrol etme araçlarından başkanı mahrum etmesi buna örnektir. Bu durum 1970’lerde Carter’ın farkına vardığı gibi, her iki mecliste de kendi partisi egemen olduğunda bile Kongre’nin başkanları püskürtebileceği anlamına geliyordu.

Muhalefetin güçlü olduğu kongreler de sistemi krize sokabilmektedir. Nitekim Clinton’un 1994’te Cumhuriyetçi bir kongreyle çalışması buna örnekti. George W.Bush’un kongre üzerindeki etkisi de 2001 başlarında Cumhuriyetçi Senatörlerin ayrılmasının ardından Demokratların senatoda ağırlığı ele geçirmesiyle sınırlanmıştı.

Federal bürokrasi başkana hizmet etmek için varken, her başkanla gelen 3000 atama bugün iki milyon kişilik bir bürokratik yığın oluşturmuş, sonuçta da yönetimle ters düşen bir sınıf oluşturacak hale gelmişlerdir.

1950’den beri Yüksek Mahkeme, üzerinde kısmi bir etki kullandığı başkanları siyasi gündemlerini şekillendirmeye zorlayarak ABD’nin siyasi hayatında önemli bir rol oynamıştır. Başkanlar, bu korkuyla yaşamamak için Yüksek Mahkemeye atama yaparak, kendi yargısını inşaya yönelmişlerse de bu girişimlerde Nixon iki kez, Reagan bir kez Senato tarafından veto edilmiştir.

Ve tabii ki kitle medyası.

ABD halkına ulaşabilmek için başkanlar medyayı yaygın bir şekilde kullanırlar. Althusser’den hareketle bir ideolojik aygıt olarak sayabileceğimiz medyanın bu nitelikteki en somut örneği ABD’dedir. Eski bir aktör olan Reagan’ın seçilmesi de medya ilişkilerinin gücünü belirlemektedir.

Sıklıkla kullanılan iktidarları medya belirler varsayımının en çok geçerli olduğu ülke kuşkusuz ABD’dir. Somut örneği Watergate skandalını ortaya çıkaran The Washington Post’un 1974’te Nixon’ı istifa ettirmeyi başarmasıdır.

Sonuç olarak;

Başkanlık sistemi, arkaik bir gelenekle yüzyılı aşkın süredir uygulana gelen Birleşik Devletler’de dahi karmaşık bir şekilde işleyip, çoğu zamanlarda liberal diktatör yaratma eğilimi sergilerken, Türkiye’nin başkanlık sistemine öykünmesi, muhafazakar düşüncenin beyin kodlarındaki “padişahlık, tek adamlık, mutlak otorite” gibi kavramların başkanlık sisteminde vücut bulmasının sonucudur.

Başkanlık sistemine geçmiş bir Türkiye’nin, başkan kim olursa olsun; çiçeklerin açmasına, baharın gelmesine sebep olacağı kestirilemez bir durum değildir.

Parlamenter demokrasiyi daha güçlü bir şekilde inşa etmek, 1876’dan bugüne kör topal devam eden bir geleneği güçlendirmek daha olası bir sonuçken, başkanlık hayalleriyle yaşamak bu toprakların hoş karşılayamayacağı bir durumdur.

Yukarıda teknik analizlerinin bile kısa kesilmesine rağmen karmaşıklığı göz önünde bulundurulduğunda, sokaktaki vatandaşa Başkanlık sistemini anlatmayı beklemek imkansızdır. Tıpkı referandumu bir parti oylamasına dönüştürdüğümüz gibi…

İlker EKİCİ

ilker.ekici@politikadergisi.com

Konu hakkında ayrıntılı bilgi için:

Andrew Heywood, Siyaset, Adres yayınları, Başkanlık maddesi; 2007