AB (IPA) Fonlarında Yağma Var! (1)

1. AB Fonları

1a. AB Fonları ile ilgili genel durum: AB’ye giriş sürecinde Türkiye için uygulanan ‘Katılım Öncesi Mali Yardım’ döneminin sona ermesiyle Türkiye ve diğer aday ülkelerin tamamını tek çatı altında toplayan IPA(Instruments for Pre-accession Assisstance) programı başlamıştır.

Türkiye’nin son yıllarda faydalanmakta olduğu AB mali yardımları temel olarak iki dönemde ele alınabilir:

Birinci dönem; 1996–2001 yıllarını kapsayan ve Akdeniz ülkelerine yönelik olan ‘MEDA Çerçeve Anlaşması’ dönemidir. Hazırlık çalışmaları bu dönemde yapılmış olan bu yardımların bir kısmının uygulamaları ‘Katılım Öncesi Mali Yardım’ kapsamına alınmıştır.

2002 yılı mali yardım programıyla başlayan ikinci dönemde; Türkiye MEDA kapsamından çıkartılarak ‘Katılım Öncesi Mali Yardım’ başlıklı fon kapsamına alınmıştır. Bu dönemde, Türkiye’nin daha önceden sınırlı olarak faydalandığı yardımlar tek bir çatı altında toplanmıştır. Bu kapsamda, Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım’a dair 2500/2001 sayılı Çerçeve Tüzük kabul edilmiş ve 2002 yılının Ocak ayında yürürlüğe girmiştir.

2007 yılından itibaren Avrupa Birliği, Katılım Öncesi Mali Yardımları yeniden ele almıştır. PHARE, ISPA, SAPARD gibi aday ülkelere yönelik AB mali yardımları ve ‘Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım’ 1085/2006 sayılı IPA Tüzüğü ile tek bir çatı altına toplanmıştır. Söz konusu Konsey Tüzüğü’nün 3. maddesi uyarınca çıkarılan 2499/2007 sayılı Komisyon Tüzüğü IPA yapılanması ve işleyişini ayrıntılı olarak düzenlemiştir. Gelinen noktada IPA faydalanıcısı ülkeler ile AB arasında ikili anlaşmalar imzalanacak ve Türkiye’ye yönelik IPA yapılanmasına ilişkin mevzuat düzenlemeleri yapılacaktır.(‘Türkiye’ye AB Mali Yardımlarının Denetimi’, Fatih Avcı, M.İlker Kabakçı)

Bu ve bundan sonraki gelişmeleri de Üçüncü Dönem olarak adlandırmak daha doğru olacaktır: 2013 yılına kadar olan dönemi kapsayacak şekilde Avrupa Birliği’nin, Katılım Öncesi Mali Yardımlarını yeniden ele alarak PHARE, ISPA, SAPARD gibi aday ülkelere yönelik AB mali yardımları ve ‘Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım’ başlıklı fonu tek bir çatı altında topladığı IPA sistemi yeni dönem olarak ele alınacaktır.

Şu anda bağlayıcı olan temel mevzuattan bazıları:

-17.07.2006 IPA Tüzüğü

-12.07.2007 IPA Uygulama Tüzüğü

-24.12.2005 Çerçeve Anlaşması

-2005/18 ‘Katılım Öncesi AB’den Sağlanacak Fon Yönetimi’ başlıklı Başbakanlık Genelgesi.

Bir kaç kısa bilgi vermek gerekirse;

Çok Yılı Endikatif Planlama Belgesi (MIPD) 2007-2013 yılları arasını kapsamaktadır. Adalet-içişleri, özel sektör, ulaştırma, enerji, tarım gibi başlıkların içinde ‘sosyal gelişme’ ana başlık olarak ele alınmış, 2007-2010 arasında tüm alanlarda yapılan toplam 2.196,80 Milyon EU’dan %25'ne tekabül eden 546,61Milyon EU, bu alanı ilgilendiren başlıklar için hazırlanan projelere ödenmiştir.

MIPD.2010-2013 programında ise tüm alanlarda yapılan toplam 2.556,90 Milyon EU'dan %12’ne tekabül eden 310.42 Milyon EU’nun ‘sosyal gelişme’ için tahsis edilmesi/fonlanması planlanmaktadır.

Bir yandan toplam proje bedelleri yükselirken, diğer yandan sosyal gelişmeyi destekleyecek fon miktarı maalesef yarı yarıya azalmaktadır.

Diğer taraftan, IPA programı kapsamında hibe olarak 2001-2011 döneminde 2.962 proje için STK’na 377.7 Milyon EU transfer edilmiştir.

1b. Dezavantajlı Gruplara Yönelik AB Fonları

SHÇEK Genel Müdürlüğü’nün kuruluş ve görevlerini düzenleyen 2828 Sayılı Kanun’un genel esaslarını düzenleyen 07/07/2005 gün ve 5378 Sayılı Kanun’un 27.maddesi ile değişik 4.maddenin (a) bendinde Kanun kapsamına giren sosyal hizmetlere ilişkin faaliyetlerin, devletin denetim ve gözetiminde, sivil toplum kuruluşları ile halkın gönüllü katkı ve katılımı da sağlanarak bir bütünlük içinde yürütüleceği, (b) maddesinde ise sosyal hizmetler alanında faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşları ile gönüllü kuruluşlar arasında koordinasyon ve işbirliğinin tesis edilerek güç birliğinin sağlanacağı ve mevcut kaynaklara en verimli şekilde işlerlik kazandırılacağı hüküm altına alınmıştır.

Kurumun görevlerini düzenleyen 9. Maddenin (e) bendinde, yapılacak yardım ve bağışlara ilişkin programlar geliştirme ve yürütülmesini sağlama amacıyla kamu kurumları ve gönüllü kuruluşlar arasında işbirliği yapma, yardımda bulunmak isteyen kişi, kurum ve kuruluşlara yol gösterme görevi SHÇEK Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir.

Yine aynı Kanunun 9. maddesinin (f) bendinde dernek ve vakıfların sosyal hizmetler alanındaki faaliyetlerini yönlendirme, bunların bütçelerinde sosyal hizmetlere ayırdıkları payların yerinde ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla görüş ve tavsiyelerde bulunma görevi de SHÇEK Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir.

Ayrıca 9. maddenin 07/07/2005 gün ve 5378 Sayılı Kanun’un 28 madde ile değişik (g) bendinde kuruma bağlı olanlar dışında kurulacak sosyal hizmet kuruluşlarının, özel eğitim ve rehabilitasyon hizmeti verenler hariç olmak üzere açılış iznine, her türlü standartlarına ve işleyişlerine ilişkin esasları, varsa ücret tarifelerini tespit etme, onaylama, denetimini yapma ve bu esaslara uymayanların faaliyetlerini durdurma görevi de SHÇEK Genel Müdürlüğü’nün uhdesinde bulunmaktadır.

Ülkemizde yaklaşık 152.000 dernek (STK) faaliyette bulunmaktadır. (Emniyet Genel Müdürlüğü Dernekler Dairesi Başkanlığı).  Bu STK’ndan (sendikalar, odalar, vakıflar, dernekler, federasyonlar, konfederasyonlar) 325’i 2009 yılında muhtelif konularda yaptıkları projeler karşılığında AB kaynaklarından önemli sayılabilecek fonları kullanmışlardır. (Özel Haber 15.10.2009)

Bu konular arasında; kanunla SHÇEK Genel Müdürlüğü’nün gözetim ve denetiminde bulunan korunma, yardım ve bakıma muhtaç dezavantajlı grup içerisindeki kadın, aile, çocuk, genç, özürlü, yaşlılar da bulunmaktadır. Ayrıca, dezavantajlı bu gruplara yönelik projelere de fon sağlayıcılar tarafından öncelik verildiği, tercihen desteklendiği de bilinmektedir.

2. AB Fonlarının Denetimi

2a. AB Mali Yardımlarının Denetimine İlişkin Genel Düzenlemeler

AB mali yardımlarının yönetimine ilişkin olarak Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi’nde mali işbirliğinin programlama, uygulama, izleme ve denetim gibi aşamaların, farklı birimlerce yerine getirilmesi gerekmektedir. Bu doğrultuda 18 Temmuz 2001 tarih ve 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile DIS (Decentrelised Implementation System) içerisinde, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü (NAC), Mali İşbirliği Komitesi, Ulusal Fon (NF), Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO), Ortak İzleme Komitesi ve ‘Merkezi Finans ve İhale Birimi (CFCU)’ gibi birimler oluşturulmuştur. “Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin kurulmasına İlişkin Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Birliği Komisyonu Arasındaki Mutabakat Zaptı ve Ulusal Fon’un Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı’nın onaylanması hakkında 2003/5313 Sayılı Karar uyarınca CFCU ve NF kurulmuştur. Söz konusu düzenlemeler 2007 yılına kadarki AB mali yardımlarının yönetimine ve denetimine esas teşkil etmektedir.

Merkezi Finans ve İhale Birimi'nin Kurulmasına İlişkin Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Birliği Komisyonu Arasındaki Mutabakat Zaptı’nın denetimine ilişkin 12. maddesi su şekildedir:

“1. Merkezi Finans ve İhale Birimi'nin doğrudan Avrupa Birliği programları ve projelerine ve ilgili ortak finansmanlara yönelik hesapları ve işlemleri, Komisyon ve Avrupa Birliği Denetleme Kurumu’nun sorumluluklarına halel getirmeksizin, düzenli aralıklarla Hazine Kontrolörleri ve/veya Komisyonun anlaştığı bir dış denetçi tarafından denetlenebilir.

2. Tüm mali yönetim, ihale ve sözleşme yazılı kayıtları, programın tamamlanmasını takip eden beş yıl boyunca muhafaza edilecektir. (Programın tamamlanmasına eşlik edecek denetimin tamamlanmasından sonra)”

Ulusal Fon'un Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı’nın denetime ilişkin 7. maddesinde ise su hüküm yer almaktadır:

“1. Merkezi Finans ve Uygulama Birimi veya her bir Uygulama Birimi ile imzalanmış olan Finansman Anlaşmalarının uygulanması hususunda gerekli denetim, uluslararası denetim standartlarına uygun olarak Sayıştay tarafından gerçekleştirilecektir. Her yıl, bir denetim planı ve yürütülen denetim sonucu elde edilen bulguların bir özeti Komisyon’a gönderilecektir. Denetim raporları Komisyonun kullanımına hazır olacaktır.

2. Avrupa Birliği programları, projeleri ve ilgili ortak finansmanla doğrudan ilişkili uygulama yapılarının tüm hesapları ve işlemleri de, Komisyon ve Avrupa Birliği Denetleme Kurumu’nun sorumluluklarına halel getirmeksizin, düzenli aralıklarla Hazine Kontrolörleri ve/veya Komisyonun anlaştığı bir dış denetçi tarafından denetlenebilir.

3. Tüm mali yönetim, ihale ve sözleşme yazılı kayıtları programın tamamlanmasından sonra beş yıl boyunca muhafaza edilecektir.”

Söz konusu düzenlemeler değerlendirildiğinde Sayıştay, Ulusal Fon’un Kurulmasına ilişkin Mutabakat Zaptı’nın 3. maddesi uyarınca AB mali yardımlarının uluslararası genel kabul görmüş muhasebe standartlarına göre dış denetiminden sorumludur. Ayrıca, iç hukuka göre de Sayıştay, söz konusu fonların mali denetimini TBMM adına yapabilecektir.

Yukarıdaki düzenlemelere göre, Hazine Kontrolörleri Kurulu; AB mali yardımlarının kullanılması için oluşturulan yapıda merkezi denetim birimi olarak faaliyet göstermektedir.

Merkezi Finans ve İhale Birimi ile Ulusal Fon’da periyodik denetimler yapmaktadır, ayrıca risk değerlendirmesi neticesinde seçilen projelerin performans ve uygunluk denetimini yaparak konsolide raporlar hazırlamaktadır. Bunun dışında, hibe programlarının (Grant Schemes) denetimi ve 2007 yılına kadarki dönemde projelerde ortaya çıkan usulsüzlüklerin tespiti gibi özel amaçlı denetimler de yapılmaktadır. Hazine Kontrolörleri denetimlerini uluslararası kabul görmüş standartlara göre yürütmektedir.

Ayrıca 1605/2002 sayılı Konsey Tüzüğü’nün VIII. Başlığı’nın dış denetim başlıklı birinci bölümünde AB Sayıştayı’nın denetimine ilişkin hükümler yer almaktadır. Bu kapsamda AB Sayıştayı’nın da Türkiye’deki AB yardımlarına ilişkin denetimleri söz konusu olmaktadır.

Türkiye’de 5018 sayılı Kanun ile Getirilen İç Denetim Sistemi’nin AB Mali Yardımlarının Denetimine Etkileri 5018 sayılı Kanun ile kamuda iç denetim yapısı kurulmaktadır. Kanunun 63-67 arası maddeleri iç denetimi düzenlemektedir. Söz konusu kanun çerçevesinde iç denetime ilişkin ikincil düzenlemeler de hazırlanmış ve üç adet uygulama yönetmeliği yayınlanmıştır.

5018 sayılı Kanunun 2. maddesinde istisna olarak bazı hususlar ifade edilmiştir. Bu maddede belirtildiği üzere, Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolünün uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla 5018 sayılı Kanun’a tabi olacağı belirtilmektedir.

(Devam edecek)

23 Ekim 2011

Sedat ERGENÇ

Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı

İç Denetçisi

Kamu Yönetimi Uzmanı